Korte samenvatting van de paper

Maken we drastische veranderingen mee in de wijze waarop middenveld en overheid zich tot elkaar verhouden? En zo ja, hoe kunnen we dan over deze veranderingen denken en hun impact begrijpen op de rol en de functie van zowel middenveld als overheid? Deze vragen leiden ons tot belangrijke onderwerpen, zoals de autonomie van middenveldorganisaties; de ‘stuurkracht’ van de overheid; de ‘vermarkting’ van publieke diensten; de impact van formele regelgeving op de praktijken en strategieën van organisaties; de aard van ‘partnerschappen’ en ‘netwerken’ tussen overheid en middenveld; de interne complexiteit en verwevenheid van actoren uit overheid én middenveld; en zeker ook de ‘rommelige’ realiteit waarin politiek en publieke dienstverlening plaatsvindt. Deze paper neemt deze vragen op door in te gaan op internationale literatuur en een neo-Gramsciaans analytisch kader te presenteren.

De paper bestaat uit twee grote delen. In het eerste deel tonen we aan dat we middenveld en overheid niet als monolitische blokken moeten beschouwen en willen we hun relatie begrijpen. ‘Het’ middenveld treedt dus niet in interactie met ‘de’ overheid, maar deze interactie verloopt via een diverse realiteit aan elkaar versterkende of met elkaar conflicterende relaties tussen verschillende actoren aan zowel overheids- als middenveldzijde. Dit geheel aan relaties tussen twee intern gedifferentieerde domeinen en actoren van middenveld en overheid vormen het ‘governance arrangement’ waarop wij zullen focussen in ons onderzoek.

In het tweede deel van de paper gaan we dan kritisch in op de literatuur over ‘publieke governance’. De governance literatuur stelt dat er in de moderne wereld geen centrale positie meer bestaat van waaruit de sociale en politieke orde kan gecontroleerd worden. Dit wordt meestal afgezet tegen een ‘vroegere’ moderne wereld waarin de overheid werd verondersteld wel een centrale positie in te nemen als ‘beveel en beheers’ centrum. In het verder evolueren van publieke governance, zo beweert de literatuur, werd hiërarchie (de bureaucratische staat) vervangen door markten en netwerken. We bekritiseren deze veronderstellingen op een conceptuele, historische en normatieve wijze, en stellen in de plaats een neo-Gramsciaans perspectief voor op overheid en middenveld. We mikken daarbij niet op een volledig uitgewerkte theorie, maar brengen daarentegen een aantal inzichten samen van waaruit we dan verder kunnen werken aan het begrijpen van governance arrangenten in ons komend onderzoek.

Interne complexiteit van overheid en middenveld

Hier gaan we in op de betekenis van ‘overheid’ en ‘middenveld’. Middenveld bakenen we af op basis van het werk van Michael Edwards. Hij maakt een onderscheid tussen het middenveld dat bestaat uit ‘vrije verenigingen’, het middenveld als een bepaald soort van samenleving (op basis van bepaalde normen en waarden), en het middenveld als publieke sfeer. Ook voor “overheid” gaan we in op de vele betekenissen, waarbij we verder bouwen op  het basiswerk van Heywood. We kijken naar hoe overheid functioneert als de plaats waar collectieve beslissingen genomen én afgedwongen worden; de vele instellingen waaruit de overheid bestaat; de verschillende ruimtelijke schalen waarop overheden actief zijn (lokaal, regionaal, nationaal, internationaal); en het onderscheid binnen een overheid tussen ‘politiek’ en ‘administratie’.

Daarna presenteren we kort een aantal ‘typologische voorstellingen’ van de relatie tussen overheid en middenveld. Een typologie is een verkorte weergave van de complexe realiteit op basis van een paar kenmerken. Typologieën willen een synthese vormen, maar verliezen daarbij ook heel wat belangrijke informatie. We stellen er enkele voor die belangrijk zijn, en bespreken kort of en hoe ze nuttig kunnen zijn voor ons onderzoek.

We sluiten dan af met wat de focus wordt van ons onderzoek, nl. de ‘governance arrangementen’ tussen overheid en middenveld: het geheel van relaties tussen de intern gedifferentieerde domeinen van overheid en middenveld.

Overheid, middenveld en ’governance’

In dit luik  verkennen we de internationale ‘governance’ literatuur waarin de relatie tussen overheid en middenveld uitvoerig bestudeerd is. Heel beknopt luidt de basisdefinitie van governance: “het proces waarmee de samenleving en de economie worden gestuurd door collectief handelen en in overeenkomst met gemeenschappelijke doelen”. ‘Governance’ is tot stand gekomen als antwoord op een aantal maatschappelijke ontwikkelingen. In het eerste deel van deze paragraaf bespreken we hoe deze veranderingen te begrijpen zijn in verschillende sociale theorieën, die vervolgens aan de basis lagen van de governance literatuur. Daarna bespreken we hoe deze maatschappelijke ontwikkelingen in de governance literatuur vertaald werden in bestuurskundige veranderingen. Het basisschema dat we gebruiken laat zien dat er in ‘governance’ vanuit gegaan wordt dat de bureaucratische staat langzaamaan ‘vervangen’ is door een samenleving die voornamelijk aangestuurd wordt door ‘markten’ en ‘netwerken’. We gaan er echter, samen met auteur Stephen P. Osborne, van uit dat de bureaucratie (oftwel “Public Administration”) niet is vervangen, maar dat verschillende manieren van aansturen doorheen de geschiedenis en in de praktijken door elkaar lopen (zie figuur met cumulatieve evolutie van 'bestuursregimes')

Het laatste deel stelt een alternatief analytisch kader voor, waarbij we verder bouwen op inzichten van Gramsci en Foucault, die ook worden opgenomen door ‘governance’-denkers als Bob Jessop en Jonathan Davies. In het Gramsciaans denken staan overheid en middenveld in een nauwe relatie met elkaar. Ze vormen samen de staat, en zijn het belangrijkste domein van de samenleving als het gaat over politiek en publieke dienstverlening. In ons neo-Gramsciaans kader benadrukken we dat zowel overheid als middenveld een maatschappelijk progressieve als conservatieve kracht kunnen vormen. Het gaat over een machtsrelatie tussen beiden en de dynamiek tussen beiden wordt door Gramsci als ‘hegemonie’ bestempeld, wat wijst op een dominante wijze van denken en doen: een maatschappelijke consensus dus. Belangrijk hierbij is dat het niet gaat over een uitwisseling van abstracte ideeën, maar dat de focus ligt op de concrete uitbouw van instituties en organisaties. Voortbouwend op dit denken kijken we vervolgens naar hoe een bepaalde manier van denken en doen vorm kan krijgen in de samenleving, en hoe een begrip als ‘governmentality’ (Foucault) daarbij kan helpen.We bespreken vervolgens wat het betekent om in het tijdperk van ‘netwerken’ en ‘nieuw publieke governance’ te zijn aanbeland. Vervolgens gaan we in op een aantal kritieken op dit paradigma van ‘netwerken’. Conceptueel stellen we het onderscheid hiërarchie/markt/netwerk aan de kaak. Historisch stellen we vast dat netwerken niet zo nieuw zijn als wordt gesteld, en dat zowel markten als netwerken nooit de bureaucratie vervangen hebben. Normatief stellen we vervolgens enkele vragen bij een onkritisch gebruik van ‘netwerken’ en het risico op een sluipend neoliberaal denken.

Conclusie

Onze doelstelling is begrijpen hoe de interactie tussen overheid en middenveld gevormd wordt in concrete governance-arrangementen, waarbij we focussen op de dimensies van politiek en publieke dienstverlening. We willen hierbij kijken hoe governance-arrangementen vorm krijgen, welke vormen van denken en doen hierbij aanwezig zijn, wie welke posities inneemt, en hoe formele regelgeving doorwerkt in  praktijken en strategieën. We besluiten dan ook niet met een sluitende alomvattende theorie, maar met een confrontatie van relevante inzichten.