Zorgt vermarkting voor betere hulpverlening? Drie voorwaarden: contract, contract, contract

Zorgt vermarkting voor betere hulpverlening?

Drie voorwaarden: contract, contract, contract

 

Ben Suykens, Bram Verschuere en Filip De Rynck

 

De tendering van sociale voorzieningen in Antwerpen zet de relatie tussen stad en middenveld op scherp. Ondanks het levendige debat blijft iedereen bij zijn standpunt en dreigt de discussie te verzanden. Kunnen we dit wij-zij-discours achter ons laten?

De Vaart
 

Het Antwerpse OCMW besloot om het eerste dossier in een reeks subsidie-oproepen - dat van het inloopcentrum voor daklozen De Vaart- uit te besteden aan het consortium ‘G4S Care - Groep Corsendonk’. G4S Care is een onderdeel van de multinational G4S, de grootste beveiligingsfirma ter wereld. Corsendonk kennen we als een Belgische hotelgroep.

 

“De relatie tussen stad en middenveld staat op scherp.”

 

Beide ondernemingen zijn geen nieuwe gezichten op de zorgmarkt. G4S Care is internationaal actief in de zorg, en samen met Groep Corsendonk staan ze in voor de opvang van zowat 750 vluchtelingen in Vlaanderen.

 

Wat we in Antwerpen zien is een voorbeeld van uitbesteding van publieke diensten in een marktomgeving. Het stadsbestuur zoekt een partner die deze taak binnen een vastgelegd kader het beste kan uitvoeren. Dit soort van uitbesteding is niet nieuw. (De Rynck, F. (2016), ‘Sociaal werk op de Antwerpse markt. Afbraak of vernieuwing?’, Sociaal.Net, 20 oktober 2016). Maar in het concrete geval van De Vaart is het uitbesteden aan een commerciële speler die meedingt wel nieuw.

 

De keuze voor het creëren van een markt en het gunnen van het contract aan een commerciële speler, zet de relatie tussen stadsbestuur en middenveld op scherp.

 

Het stadsbestuur

 

Met een tender, een vorm van publieke aanbesteding, nodigen de stad en OCMW private actoren uit om zich kandidaat te stellen voor de uitvoering van publieke taken. Zowel non-profit als commerciële organisaties kunnen zich aanmelden. Eens alle kandidaturen binnen zijn, kiest de overheid op basis van vooropgestelde selectiecriteria de meest geschikte partner.

 

“Uitbesteding dwingt organisaties tot verbetering.”

 

In het dossier van De Vaart haalde het consortium G4S Care – groep Corsendonk de bovenhand door de klemtoon te leggen op de zelfredzaamheid van de cliënt en een efficiënte inzet van de medewerkers.

 

De redenering van het stadsbestuur luidt dat door de introductie van gekwalificeerde marktspelers in de sociale sector, en de bijhorende concurrentie, het zorgaanbod efficiënter en innovatiever wordt.  Het principe van tendering draagt bij tot deze doelstelling. Uitbesteding dwingt organisaties om hun werking voortdurend te verbeteren om competitief te blijven ten opzichte van de concurrenten.
 

Het middenveld

 

Het middenveld, bij monde van het Sociaal Werk Actie Netwerk, CAW Antwerpen en de politieke oppositie verzetten zich resoluut tegen deze manier van werken. In grote lijnen dragen ze drie argumenten aan.

 

“Winst maken is niet evident.”

 

Een eerste is fundamenteel-normatief van aard. In welke mate is het streven naar winstmaximalisatie te verzoenen met zorg voor de meest kwetsbaren in de samenleving? Winst maken op menselijk lijden, de ethiek lijkt ver weg.

 

De praktijk toont echter dat winst maken niet evident is. Zo zien we dat G4S Care in Groot-Brittannië momenteel verlies maakt op de opvang van vluchtelingen. Ze waarschuwen de aandeelhouders voor een deficit dat kan oplopen tot 57 miljoen pond. Niettemin blijft de vraag legitiem: kan een organisatie actief binnen de sociale sector winst uitkeren aan aandeelhouders?

Basisprincipe

 

Een tweede argument is politiek-ideologisch. Het middenveld benadrukt dat het Antwerpse beleid niet het gevolg is van negatieve evaluatierapporten van de huidige zorgaanbieder. Dit voedt het idee dat het gaat om een ideologische in plaats van pragmatische beleidskeuze. Bepaalde stemmen menen zelfs dat het gaat om een bewuste afbraak van het klassieke middenveld.

 

“Kan men een vertrouwensband contractmatig opvolgen?”

 

Een derde argument raakt het wezen van het sociaal werk. Vermarkting van sociale dienstverlening staat haaks op de basisprincipes van sociaal werk.

 

Hoe gaat men de vertrouwensband tussen hulpverlener en cliënt contractmatig opvolgen?  Doorbreekt de afwisseling van dienstverstrekker niet de continuïteit die essentieel is voor de opbouw van vertrouwen? Beschikt de private aanbieder over voldoende en bekwame medewerkers? Zal vermarkting niet leiden tot de versnippering van sociale dienstverlening? Zullen de sociale grondrechten van maatschappelijk kwetsbare burgers gerealiseerd worden?

 

Cherry-picking

 

Daarnaast dreigt het cherry-picking effect. In een cultuur van meetbare doelstellingen en prestatiemanagement zullen hulpverleners en organisaties eerder geneigd zijn om te focussen op die cliënten waarvan ze inschatten dat ze op korte termijn veel vooruitgang kunnen maken. Dit neveneffect leidt ertoe dat sociale dienstverlening voor de meest kwetsbare, en vaak ook meest moeilijk te begeleiden, mensen ontoegankelijker wordt.

 

“Het middenveld plaatst vraagtekens bij een bedrijfsmatige logica.”

 

Kortom, het middenveld plaatst fundamentele vraagtekens bij de meerwaarde van een bedrijfsmatige logica in een werkveld waar verbinding met maatschappelijk kwetsbare mensen centraal staat.

 

Een verzand debat

 

Het water is diep. Ondanks het grondige publieke debat van de laatste maanden en weken, blijft elke partij trouw aan de eigen argumentatie. Het blijft ook gissen naar de precieze beweegredenen van G4S Care – Corsendonk om in te tekenen op deze tender  

 

Gegeven dat het stadsbestuur de keuze voor vermarkting heeft gemaakt, tot onvrede van het verzamelde middenveld, proberen wij de discussie breder open te trekken. In essentie is het debat te herleiden tot de vraag of uitbesteding aan een commerciële partner leidt tot een betere hulpverlening? En wat verstaan we dan onder ‘beter’?

 

Beter

 

Allereerst kan ‘beter’ opgevat worden als ‘efficiënter’: meer doen met minder middelen. Er bestaan studies die suggereren dat commerciële actoren daadwerkelijk efficiënter werken. Duitse ziekenhuizen die privatiseerden haalden een hogere efficiëntiegraad door te snoeien in personeel- en materiaalkosten dan hun non-profit tegenhangers.(Tiemann, O. and Schreyogg, J. (2012), ‘Changes in hospital efficiency after privatization’, Health Care Management Science, 15(4), 310-326).

 

“Commerciële actoren werken efficiënter.”

 

Een tweede invulling van ‘beter’ is ‘verhoogde maatschappelijke legitimiteit’. Dit is cruciaal omdat de maatschappij (wij allen dus) de garantie wil dat de publieke middelen die in het zorgsysteem worden geïnvesteerd ook correct worden aangewend. Organisaties in zorg en welzijn moeten dus voortdurend bezig zijn met hun maatschappelijke legitimiteit.

 

Recent onderzoek toont aan dat organisaties die zichzelf profileren als ondernemend zeer geloofwaardig zijn. Mensen zijn sneller geneigd te doneren aan een non-profitorganisatie die, ongeacht haar werking, het predicaat ‘sociale onderneming’ aanneemt. (Andersson, F. O. and Self, W. (2015), ‘The Social-Entrepreneurship Advantage: An Experimental Study of Social Entrepreneurship and Perceptions of Nonprofit Effectiveness’, Voluntas, 26, 6). Dit hoeft niet te verwonderen. Burgers verwachten een correcte besteding van de schaarse overheidsmiddelen. En een ‘onderneming’ is minstens in de perceptie van de mensen een organisatie die efficiënt en beheersmatig werkt.

 

Effectiever

 

Ten slotte kan ‘beter’ ingevuld worden als ‘effectiever’: doen je wat je moet doen om bepaalde vooropgestelde effecten te genereren. Geprojecteerd op het inloopcentrum De Vaart kan dit betekenen dat we verwachten dat het werken met daklozen kwaliteitsvol is en dat het uiteindelijk leidt tot empowerment van de zorgvrager.

 

“Marktdenken botst met de basis van het sociaal werk.”

 

Op dit punt is de literatuur kritisch. Onderzoek naar non-profitorganisaties die hybridiseren richting markt suggereert dat een dominante marktlogica de kwaliteit van de sociale dienstverlening niet verhoogt. Integendeel, het marktdenken lijkt te botsen met de basisprincipes van het sociaal werk.

 

Ondanks dat het gaat om verschillende uitgangspunten – de introductie van een marktspeler in de non-profit is niet hetzelfde als de hybridisering van een middenveldorganisatie richting markt – kan deze literatuur ons toch inzicht bieden in het effect van de marktlogica op de kwaliteit van sociale dienstverlening. We verduidelijken met twee voorbeelden.

 

Sociale kruidenier

 

Sociale kruideniers functioneren bij uitstek op het snijpunt tussen markt en sociaal werk. Bij sociale kruideniers kunnen mensen in armoede terecht voor betaalbare voeding, een luisterend oor en arbeidsintegratietrajecten in het kader van sociale tewerkstelling of vrijwilligerswerk.  Een Vlaamse casestudy duidt op drie strategieën bij de professionals om met die botsende logica’s om te gaan. (Hustinx, L., & De Waele, E. (2015), ‘Managing Hybridity in a Changing Welfare Mix: Everyday Practices in an Entrepreneurial Nonprofit in Belgium’, Voluntas, 26(5), 1666-1689).

 

Ten eerste maakten betaalde sociale professionals een verdoken opdeling tussen sterke en zwakke cliënt-medewerkers. Dit zijn cliënten die in het kader van hun hulpverleningstraject meewerken in de winkel. Uit het onderzoek bleek dat steeds dezelfde individuen de verantwoordelijkheid over de kruidenier kregen. Zij werden gepercipieerd als meer bekwaam. Ongelijke participatie resulteerde zo in ongelijke leerkansen.

 

“Efficiëntie krijgt voorrang op individueel empowerment.”

 

Ten tweede hadden de betaalde sociale professionals de neiging om bijvoorbeeld bij een conflict met een klant de situatie over te nemen. Ten derde was er sprake van pragmatische exclusie. Na het aannemen van twee langdurig werklozen werd door de professionals eenzijdig beslist dat enkele mensen in armoede, actief als vrijwilliger, niet meer nodig waren voor een efficiënte uitbating van de winkel. Zij werden bedankt voor bewezen diensten.

 

Deze spanningsvelden tonen aan dat participatie onderhevig was aan de marktlogica. Het efficiënt uitbaten van de sociale kruidenier ging in sommige gevallen voor op het individuele empowerment van cliëntmedewerkers en vrijwilligers.

 

De sociale professionals, zich bewust van deze spanning, gaven aan dat in de periode van het onderzoek de armoedecijfers toenamen. Bijgevolg moesten ze binnen dezelfde openingsuren meer mensen bedienen, wat de nood voor een efficiënte samenwerking versterkte. De onderzoekers concludeerden dat de botsing tussen markt- en participatielogica leidde tot een verstoring van de doelstellingen van de sociale kruidenier.

 

Arbeidsintegratie

 

Een internationaal voorbeeld toont gelijkaardige spanningsvelden. De Amerikaanse sociologe Kate Cooney beschrijft een sociale onderneming die zich toelegt op arbeidsintegratie voor langdurige werklozen. De onderneming was zowel actief in de verkoop van gedoneerde tweedehandskledij als in het verpakken van goederen voor private bedrijven.(Cooney, K. (2006), ‘The Institutional and Technical Structuring of Nonprofit Ventures: Case Study of a U.S. Hybrid Organization Caught Between Two Fields’, Voluntas, 17(2), 137-155).

 

 

De aard van deze sectoren maakte het arbeidsaanbod van de organisatie afhankelijk van de marktvraag. Naast het jaarlijks aantal te bereiken cliënten stipuleerde de beheersovereenkomst met de overheid dat de cliënten na zes maanden ‘afstudeerden’ van het programma. Dat programma bestond uit een evenwichtig pakket van arbeid en scholing.

 

“De grillen van de markt bepaalden de werking.”

 

Alleen botste de beheersovereenkomst op verschillende fronten met het aanbod dat de organisatie wilde realiseren. Door de onregelmatige instroom van cliënten konden professionals moeilijk inschatten welke externe contracten inzake verpakking en kledijverwerking ze konden verwerken. De grillen van de markt versterkten de fluctuerende vraag naar arbeid en bepaalden zo de werking.

 

Spanning tussen professional en cliënt

 

Er ontstond een conflict tussen de opgelegde scholings- en arbeidsuren. Piekperiodes stonden gelijk aan een overbevraging van de cliënten, wat ten koste ging van hun opleidingstraject. Zo werden de lessen in een andere, volstrekt onlogische volgorde gegeven door de drukte op de werkvloer.

 

Voorts gaven piekperiodes nu en dan aanleiding tot spanningen tussen professionals en cliënten. Waar sociale professionals stelden dat de ‘cliënten dankbaar moesten zijn met het werk dat ze konden krijgen’, weigerden ze toe te geven aan de verhoogde druk om deadlines te halen. In kalmere periodes werd er ‘werk’ uitgevonden om toch maar aan het aantal vereiste uren per cliënt te komen.

 

“De kwetsbare zorgvrager trekt vaak aan het kortste eind.”     

 

Samengevat: de marktlogica kan de efficiëntie en legitimiteit van een dienstverlenende organisatie versterken. De claim dat het ook de kwaliteit van de sociale dienstverlening stimuleert, wordt in de literatuur niet bevestigd. Botsende logica’s leiden tot spanningsvelden waar de kwetsbare zorgvrager vaak aan het kortste eind trekt.

 

Daarnaast tonen de voorbeelden aan dat een rigide beheerslogica gecombineerd met een sterk efficiëntiedenken kan leiden tot een vervaging tussen middelen en doelen.

 

Contractmanagement wordt essentieel

 

Na de toekenning van de uitbating van inloopcentrum De Vaart aan G4S Care en Groep Corsendonk moet het Antwerpse OCMW een beheerscontract onderhandelen. De wederzijdse rechten en plichten van stadsbestuur en partner worden daarbij contractueel verankerd. Dit betekent meteen dat het OCMW een instrument in handen heeft om sterk toe te zien op de uitvoering van de dienstverlening door G4S.

 

“Zorg voor een contract dat nauwkeurig valt op te volgen.”

 

We pleiten voor een beheerscontract dat het OCMW moet toelaten om de efficiëntie, effectiviteit en legitimiteit van de dienstverlening nauwkeurig op te volgen. Efficiëntie is vrij eenvoudig om te zetten naar meetbare indicatoren zoals het aantal bereikte cliënten, het gemiddelde aantal cliënten per hulpverlener...

 

Dit is niet het geval voor de effectiviteit. Hoe vatten we de kerntaak van het sociaal werk -versterken van menselijk welzijn- in meetbare indicatoren? Ondanks de moeilijkheid moeten we proberen om de kwaliteit van sociale dienstverlening te vertalen naar (subjectieve) parameters die gericht zijn op de cliënt. Inspraak van cliënten, sociaal werkers en academici lijkt ons daarbij essentieel.

 

Transparantie

 

Maatschappelijke legitimiteit kan versterkt worden door in te zetten op meer transparantie. Het is aangewezen dat het OCMW de potentiële risico’s van de uitbating door G4S Care in de mate van het mogelijke in het contract beschrijft. Op die manier is het duidelijk wie moet handelen wanneer iets niet naar wens verloopt.

 

Eens de samenwerking van start gaat, is het essentieel dat het OCMW toegang heeft tot de organisatie om de werking van de nieuwe Vaart te kunnen opvolgen.

 

Innovatie

 

Laten we als laatste punt teruggrijpen naar de ultieme motivatie achter het Antwerps beleid: het streven naar meer innovatie in zorg en welzijn. Innovatie betekent naast het boeken van efficiëntiewinsten ook de sociale dienstverlening van morgen uitdenken en uitproberen.

 

Denk terug aan het internationale voorbeeld van arbeidsintegratie dat we eerder bespraken.

Sociaal werkers ervaren dagelijks dat participanten in sociale tewerkstellingsinitiatieven vaak meer missen dan werk. Moet de focus dan liggen op werk of de mens? Hoe vermijden we dat maatschappelijk kwetsbare individuen van het ene in het andere sociale tewerkstellingsproject belanden zonder dat ze ooit echte kansen krijgen op de reguliere arbeidsmarkt?

 

“Innovatie vergt tijd, expertise en middelen.”

 

Dit zijn fundamentele en ethische vragen die binnen elk sociaal beleid spelen. Binnen een beheersovereenkomst als die van De Vaart kan dit vorm krijgen door specifiek tijd en middelen te budgetteren voor scholing, experimenteren met vernieuwende diensten, uitbouw van expertise... Innovatie komt immers niet vanzelf, maar vergt tijd, expertise en middelen.

 

Ben Suykens is als doctoraatsstudent verbonden aan het departement Publieke Governance, Management en Financiën aan Universiteit Gent.

Bram Verschuere is hoofddocent bestuurskunde en publiek management aan het departement Publieke Governance, Management & Financiën van de Universiteit Gent.

Filip De Rynck is hoogleraar bestuurskunde aan het departement Publieke Governance, Management & Financiën van de Universiteit Gent.