Verslag: Hoe kijken naar HET middenveld en DE overheid?

Overheid en Middenveld. Tussen ideologie, instituties en praktijken: een onderzoekskader.

Inhoud:

Inleiding

1. Welke overheid en welk middenveld?

2. Welke relaties?

3. Een relatie in drie lagen

3.1. Ideologische verhoudingen

3.2. Institutionele verhoudingen

Uitgelicht: New Public Management (NPM)

3.3. Handelingspraktijken

Inleiding

Deze nota is een beknopte introductie tot het onderzoekskader naar de relatie tussen overheid en middenveld. We geven bondig enkele grote lijnen weer waarmee we in deze beginnende fase van het onderzoek  aan het werk gaan. Deze tekst wordt best gecombineerd met een presentatie die je hier kan downloaden. Het is een verkenning van een aantal concepten en ideeën waarover we nog in discussie zijn. Deze nota is expliciet bedoeld  om opmerkingen, bedenkingen, aanvullingen en kritiek te verzamelen. Wie vragen of  bedenkingen heeft, kan steeds terecht bij Bart Verhaeghe, onze valorisatiecoördinator.

1. Welke overheid en welk middenveld?

Wat is “de” overheid? Wat is “het” middenveld? De figuur hierboven biedt een erg vereenvoudigde schets van de relaties tussen het centrale (Vlaamse) niveau en het lokale niveau, zowel bij overheid als middenveld. Relaties tussen overheden en grote Vlaamse organisaties zijn ook anders dan de relaties op lokaal niveau (bijv. burgercomités, wijkorganisaties, ...). En hoewel we hier overheden en middenveld in vakjes weergeven, zijn we ons bewust van de vele persoonlijke verbanden tussen beide.

Ons onderzoek zal zich richten op het Vlaamse niveau en op 20 steden en gemeenten, waarbij we naast de grote steden (incl. Brussel) ook rekening houden met kleinere steden en gemeenten.

2. Welke relaties?

In de internationale literatuur bestaan er typologieën om de relaties tussen overheid en middenveld te vatten.

Een klassieker is de typologie van Dennis Young uit 2000 die spreekt over drie types van relaties. Als  het middenveld een werking ontplooit die  de overheid  niet kan of wil doen, spreekt hij over een aanvullende relatie. We kunnen dit illustreren met een voorbeeld dat onderzocht is door studenten aan de UGent. Er bestaat in Gent een burgercomité waar vrijwilligers zich engageren voor de opvang en ondersteuning van ‘illegale’ vluchtelingen die in de ogen van de wet niet bestaan, mensen dus die door de overheid niet erkend worden. Het burgercomité kan met betrekking tot de opvang van mensen dan ook dingen doen die het OCMW zelf officieel niet kan en mag doen. Maar deze mensen leven wel in Gent.  Uit de analyse bleek dat het OCMW van Gent een nauwe relatie met dit burgercomité probeert te onderhouden, en hen aanmoedigt in hun werking.  De relatie tussen middenveld en overheid kan ook complementair zijn, waarbij het middenveld diensten uitvoert die door de overheid worden gefinancierd en daarbij complementair optreedt naast overheidsdiensten. We kennen dat in Vlaanderen heel sterk in het onderwijs, de cultuursector, de domeinen van zorg en gezondheid met grote aantallen Non Profitorganisaties die door de overheid worden erkend, gesubsidieerd en gecontroleerd.  Het derde type verhouding van Young focust op de positie van tegenstander van de overheid.  Straten – Generaal, Ademloos en Ringland zijn daarvan goede voorbeelden op het domein van gezondheid en mobiliteit in Antwerpen.

Een tweede  typologie halen we uit het werk van Bram Verschuere en Joris De Corte (UGent) die een bestaand model uit de internationale literatuur verder uitwerkten op basis van hun bevraging bij Vlaamse nonprofits. Zij onderzochten de relatie tussen een deel van het middenveld en de overheid m.b.t.  financiering en contact. Hieronder is weergegeven hoe via deze dimensies de relatie tussen de nonprofit organisatie en de overheid kan beschreven worden in termen van autonomie en afhankelijkheid. Afhankelijkheid betekent hier dan een relatie met grotere financiële afhankelijkheid en een kortere afstand (mate van contact en communicaties). Over autonomie kunnen we dan spreken wanneer er veel minder contact (dus grotere afstand) is tussen overheid en middenveld en wanneer men financieel meer onafhankelijk is.

3. Een relatie in drie lagen

Dit schema geeft aan hoe we de relatie tussen overheid en middenveld benaderen in drie lagen. De lagen sluiten op elkaar aan en werken op elkaar door.

Het eerste niveau is dat van de ideologische verhoudingen, waar we kijken naar machtsverhoudingen en opvattingen over politiek, middenveld en democratie. Deze verhoudingen vinden hun neerslag in bepaalde institutionele verhoudingen: het geheel van wetgeving, procedures, stelsels van financiering, systemen van overleg, ... Het derde niveau, dat we voorlopig handelingspraktijken noemen, kijkt hoe concrete dagelijkse handelingen zich binnen die institutionele en ideologische verhoudingen ontwikkelen.

3.1. Ideologische verhoudingen

Het gaat bij ideologie om machtsverhoudingen in de samenleving en om manieren van kijken naar de samenleving: hoe denkt men over ongelijkheid, over inkomensverdeling, over de rol van de sociale zekerheid, over de rol van publieke diensten, de rol van de staat, de positie van individuele burgers als consument en als producent van politiek? Ideologie speelt zich af in de brede samenleving, en dus in overheid én middenveld. Ideologie behelst ook het bestaan van verschillende opvattingen over de rol en plaats van middenveld en overheid in de samenleving. We kunnen een brede schaal aan ideologische opvattingen samenvatten in o.a. de volgende componenten:

• Opvattingen over zelforganisatie als recht en basisprincipe in een democratie (bijvoorbeeld: 'minder overheid', 'vermaatschappelijking', ...)
• Opvattingen over politiek (primaat van de politiek) en democratie
• Opvattingen over subsidiariteit en de rol van de overheid / politiek
• Opvattingen over rol van overheid als schepper van randvoorwaarden, facilitator, ondersteuner op afstand, ‘gesubsidieerde vrijheid’

Opvattingen over overheid als regulator. Regulator van markten en dus ook van  middenveld (bv: energiecoöperatieven). Ook vragen over welke regulerende positie de overheid inneemt als bewaker van grondrechten, gelijke kansen,...bv ten opzichte van burgerinitiatieven? (kaderstellend, rechtsbescherming,...)

Ter illustratie van de ideologische opvattingen bij de overheid zijn beleidsteksten van de Vlaamse overheid die spreken over een "klantgerichte overheid" of over burgers in termen van "stakeholders" of "cliënten". Richt de Vlaamse overheid zich zo rechtstreeks tot burgers en slaat ze daarbij het middenveld over? Op Vlaams niveau zien we dit bijvoorbeeld al bij de invoering van het decreet Beter Bestuurlijk Beleid, waarbij bestaande adviesraden gewijzigd werden en een aantal middenveldorganisaties niet langer vertegenwoordigd waren. Bovendien werden enkele principes van het New Public Management (zie hieronder) mee opgenomen in het bestuurlijk kader.

Het kan interessant zijn om te kijken of dit ook op lokaal niveau aanwezig is: zien we in steden en gemeenten eenzelfde spanning tussen overheid en middenveld, en waar zitten mogelijke verschillen tussen steden? De discussies over de Strategische Adviesraden (Vlaams), lokale adviesraden en bv burgerkabinetten zijn hiervan een illustratie.    

Tijdens het gesprek wordt nog geopperd dat de vraag naar controle en evaluatie altijd een politieke vraag is die samenhangt met maatschappelijke machtsverhoudingen. Dit maakt deel uit van het bredere ideologische verhaal.

In het middenveld is een belangrijk aspect of graadmeter in de ideologische verhoudingen de politiserende rol van het middenveld: welke opvattingen over politiek en politiserend werk domineren in het middenveld? Is de depolitisering van het middenveld mede een gevolg van de professionalisering van het middenveld (waardoor nieuwe professionals in het middenveld minder geneigd zouden zijn energie te steken in politisering)?

Zo haalt oa Samenlevingsopbouw tijdens het gesprek aan dat de instroom van een nieuwe generatie beroepskrachten belangrijk is.  Hanteren de nieuwe generaties opbouwwerkers dezelfde waarden als deze  waarmee deze werkvorm  zich historisch heeft georganiseerd? Wordt het opbouwwerk immers geen “job als een ander”, waarbij de maatschappelijke missie verwatert?  Bovendien heeft het opbouwwerk zichzelf misschien ook te zeer  ‘verzwakt’ in ruil voor een plaats aan de onderhandelingstafel?En kan ze die plaats ook behouden met een vernieuwde politieke missie?

Is er ook geen sprake van een zekere herpolitisering, namelijk door het op de agenda zetten van nieuwe thema’s of door een meer autonome positie te vervullen ten opzichte van de overheid? Op vlak van deze herpolitisering, loopt het ‘klassieke’ middenveld misschien achter op de ‘nieuwe’ burgerbewegingen (bijv. bij de Oosterweel-discussie in Antwerpen en de mobiliteitsdiscussie in Brussel). Sommige organisaties, waaronder Samenlevingsopbouw, stelt zichzelf de vraag of ze hun eigen achterban niet teveel tot “consument” gemaakt hebben en te weinig als politieke burger aanspreken. Doorheen deze kwestie loopt ook het besef over de cruciale rol van financiering vanwege de overheid: bij veel of volledige financiering van de overheid is de druk om zich te ‘conformeren’ groter.

Bij het bekijken van ideologische verhoudingen moeten we ons realiseren dat er verschillende opvattingen bestaan binnen organisaties zelf: verschillende niveaus, verschillende ambtenaren of medewerkers, tussen beroepskrachten en vrijwilligers; etc.... .

3.2. Institutionele verhoudingen

In lijn met de ideologische verschuivingen zou er ook een verschuiving zijn in de institutionele patronen (laag 2). Dat wordt weergegeven in de evolutie van de bestuursmodellen.  Onze veronderstelling is dat praktijken uit deze drie modellen in realiteit door elkaar werken, vandaar dat we ze in het schema 'opstapelen'.

De naoorlogse uitbouw van de welvaartsstaat benadrukte sterk de bureaucratische aansturing: de overheid stuurt aan op de juridische correctheid van de te volgen procedures. De overheid kent middelen toe, alles moet correct zijn, maar voor de rest doet het middenveld met de middelen wat het zelf belangrijk vindt. Onder invloed van ideologische verschuivingen (“neoliberalisme”?) zou een andere vorm van aansturing zijn ontstaan onder de noemer New Public Management, waarbij de overheid "meer waar voor haar geld wil". Deze vorm van aansturing evolueerde in een context van privatisering en vermarkting van bepaalde sectoren van de publieke dienstverlening. De recentste vorm van aansturing die zich de laatste jaren zou aan het ontwikkelen zijn, wordt benoemd als New Public Governance. Hier gaat het over vormen van samenwerking tussen overheid en middenveld die niet eenzijdig door de overheid worden aangestuurd. Dit zou dan wijzen op verhoudingen met meer partnerschap en gelijkwaardigheid, waarbij meer onderhandeling bestaat tussen overheid en middenveld om samen moeilijke problemen aan te pakken.

Uitgelicht: New Public Management (NPM)

Een van de veelgehoorde bekommernissen in  het middenveld is dat het New Public Management ("NPM") de relatie tussen middenveld en overheid heel erg zou domineren. De vraag is of dit zo is, en of we ook kunnen aanduiden waarom dit zo is, of er verschillen bestaan tussen organisaties of sectoren, en wat dan de reële impact ervan is in de dagelijkse werking.

De kern van het NPM-denken kunnen we als volgt samenvatten:

• Publieke dienstverlening wordt georganiseerd vanuit een marktlogica, waarbij middenveldorganisaties in competitie worden gezet met elkaar en met commerciële organisaties. Hierbij wordt er o.a. gebruik gemaakt van tendering-procedures, of het opstellen van contracten tussen organisaties en overheden.
  • Zie ook 'Sociaal ondernemerschap': het koppelen van een sociale missie aan een marktconforme werking.
  • Het middenveld wordt gedepolitiseerd: ze heeft geen politieke rol in de beleidsontwikkeling. Dat wordt door de zittende overheid niet gevraagd, daarvoor betaalt de zittende overheid niet.
• ‘Managerialism’: toepassen van managementtechnieken uit de commerciële sector in het middenveld
• In het NPM-denken is controle van ‘input’ en ‘output’ belangrijk, evenals ‘prestatie’- of ‘impactmetingen’. Dit wordt gewaarborgd via ‘audits’ en ‘monitoring’-mechanismen.

In de literatuur zeggen sommigen (zie bv. Pollitt & Bouckaert, 2011) dat de impact van dit neoliberale denken en de toepassing van het NPM in ons land vrij beperkt is gebleven tot nu toe. Dit heeft volgens hen vooral te maken met de geschiedenis van een sterke sociaal-democratische en christen-democratische 'verzuilde' traditie in een sterk ontwikkeld corporatistisch model.

In het gesprek  met vertegenwoordigers van middenveld en overheid wordt in ieder geval snel duidelijk dat velen wel op een of andere manier te maken hebben met (elementen van) New Public Management. Tegelijk wordt echter ook zeer duidelijk dat de impact ervan erg verschillend kan zijn tussen de organisaties of sectoren. Een stedelijke ambtenaar merkt op geschreven rapportering van middenveldorganisaties nu eenmaal nodig is om input te verzamelen voor interactie met politici in gemeenteraden en commissies. Zonder die rapportering kan die ambtenaar maar weinig betekenen voor middenveldorganisaties, ook al is hij als ambtenaar zelf overtuigd van de impact en meerwaarde van een bepaalde organisatie.

Daarenboven is het NPM niet eenduidig door de overheid opgelegd, maar zijn er ook evoluties binnen het middenveld die het NPM mee in de hand werken. In dit onderzoek is het belangrijk om na te gaan hoe groot de impact van NPM is op de autonomie van het middenveld. Hoe ver dringt het NPM door? Wat betekent dit voor de politiserende rol van het middenveld, naast de impact op de dienstverlenende rol?

3.3. Handelingspraktijken

Ten slotte willen we kijken hoe de betrokkenen ‘in het veld’ vorm geven aan deze ideologische en institutionele verhoudingen. Op het niveau van deze zgn. “handelingspraktijken” weten we uit de literatuur dat er vaak nog heel wat discretionaire ruimte is om met bepaalde instructies of opgelegde formats aan de slag te gaan of deze een bepaalde interpretatie te geven.

Uit het gesprek met vertegenwoordigers van middenveldorganisaties en overheden werden enkele interessante voorbeelden opgeworpen:

• Rapportering en financiering: wie stelt de (kwantitatieve) indicatoren ter evaluatie op? De expertise voor goede meetinstrumenten niet bij elke middenveldorganisatie aanwezig, en volgens sommigen ook niet bij de (in dit geval) Vlaamse overheid. Het resultaat is een evaluatie o.b.v. ondoordachte criteria, maar met reële gevolgen voor de financiering.
• Er wordt ook aangehaald dat controle van de dienstverlening niet altijd op basis van inhoudelijke criteria gebeurt. Soms is de overheid daar niet toe  in staat en beperkt de controle zich tot een louter financiële en administratieve evaluatie. Er wordt dan m.a.w. via papier gecontroleerd, en niet in het veld. Bovendien is het nog maar de vraag of wat er in de jaarverslagen van organisaties staat ook echt  de eigenlijke werking weergeeft: organisaties richten zich in hun verslagen al eens op wat ze verwachten dat de controlerende overheidsinstantie graag wil lezen.
• Enigszins opvallend is dat enkele organisaties aangeven dat er vanuit de organisatie zelf geanticipeerd wordt op een mogelijke toekomstige afrekening van hun prestaties. Zij ervaren een maatschappelijke druk om hun werking te legitimeren aan de hand van impact- en prestatie-metingen, ook al vraagt de overheid daar (nog?) niet expliciet om.  Vanuit een organisatie in het jeugdwerk wordt dit geformuleerd als: “we moeten kunnen vertellen wat wij betekenen, anders kunnen we niet garanderen dat we kunnen blijven bestaan”.

Als er inderdaad een grote kloof bestaat tussen werking, indicatoren en rapportering, dan kan dit leiden tot de vraag of we niet moeten spreken over een geïnstitutionaliseerde leugen onder impuls van het NPM-denken waarbij de weergave op papier niet beantwoordt aan de feitelijke werking.